Control Gubernamental, Guatemala

CONTRALORÍA GENERAL DE CUENTAS
SISTEMA DE AUDITORÍA GUBERNAMENTAL
PROYECTO SIAF-SAG
MARCO CONCEPTUAL
CONTROL INTERNO GUBERNAMENTAL
Guatemala, junio de 2006
2
PRESENTACION
De acuerdo con la normativa legal vigente, la máxima autoridad administrativa,
director, gerente, ejecutivo o titular de cada institución del sector público, es
responsable de implantar y mantener vigente un ambiente y estructura de control
interno, acorde a las circunstancias y la evolución de la tecnología que promuevan
el logro de los objetivos institucionales y gubernamentales, para apoyar el proceso
integral de rendición de cuentas en todos los niveles de la organización.
Los servidores públicos tienen la responsabilidad legal de rendir cuentas claras y
oportunas de su gestión, basado en las atribuciones y funciones inherentes al
cargo desempeñado, sin importar su naturaleza: administrativas, financieras,
técnicas, etc.
La responsabilidad otorgada a los servidores públicos al designarles sus
atribuciones y funciones específicas, requiere de métodos y procedimientos de
supervisión y seguimiento de su gestión, para garantizar que se alcancen los
objetivos y metas planificados, la correcta ejecución presupuestaria, y el uso de los
recursos, bajo parámetros de eficiencia específicos que permitan medir y
retroalimentar los sistemas como medio de actualización y modernización de la
administración pública.
La Contraloría General de Cuentas en uso de sus facultades consagradas en la
Constitución Política de la República de Guatemala y su Ley Orgánica, así como
en la perspectiva dinámica de mejoramiento de la administración pública, ha
elaborado el Marco Conceptual del Control, que constituye la guía para la
elaboración de las Normas Generales de Control Interno que deben observarse en
todos los entes públicos.
El Marco Conceptual y las Normas Generales de Control Interno, son el marco de
referencia para organizar ese ambiente y estructura de control interno que cada
ente público requiere a la luz de sus necesidades, de la complejidad operacional y
de las circunstancias específicas de funcionamiento que exige el apego a las leyes
y políticas gubernamentales, institucionales, sectoriales y nacionales.
La comprensión del Marco Conceptual y la debida aplicación de las Normas
Generales de Control Interno, permiten una eficiente gestión y adecuada ejecución
presupuestaria, facilitando el ejercicio eficiente de la Auditoría Interna y Externa
con evaluaciones imparciales, objetivas, confiables y sobretodo profesionales,
como el medio de retroalimentación a las máximas autoridades para la conducción
eficiente de sus instituciones.
La preparación del Marco Conceptual del Control Interno, tomó como base la
literatura disponible emanada de organismos internacionales que se pronuncian al
respecto, autores destacados, Universidades, e Institutos y Colegios Profesionales
de Auditoría
Lic. Joaquín Flores España
Subcontralor de Probidad
Encargado del Despacho
3
I. GENERALIDADES
1. Definición
Es un proceso efectuado por el cuerpo colegiado más alto (Consejo de
administración, Directorio, etcétera), la gerencia y por el personal de una entidad,
diseñado para dar una seguridad razonable del cumplimiento de los objetivos
institucionales, comprendidos en uno o más de los siguientes grupos: Efectividad y
eficiencia de las operaciones, confiabilidad de la información financiera y
administrativa, observancia de las leyes y reglamentos aplicables.
El control interno incluye: El plan de organización y el conjunto de métodos y
medidas que se adoptan para asegurar que se logren los objetivos, funciones y
tareas relacionadas con la previsión, seguimiento y control de las actividades
económicas y administrativas, la protección y conservación de los recursos
naturales y el medio ambiente en un ente público; medible tanto en lo relativo a los
hechos o acontecimientos propiamente dichos, como en los actos de los
funcionarios que intervienen en ellos.
2. Objetivos
Los objetivos del control interno se encaminan a controlar y mejorar las
operaciones en las distintas etapas de su proceso que se relacionan con:
a. La eficiencia de las operaciones en la captación y uso de los recursos
públicos.
b. La utilidad y conveniencia de los sistemas integrados de administración y
finanzas, diseñados para el control e información de los resultados de las
operaciones.
c. La utilidad, oportunidad, confiabilidad y razonabilidad de la información que
se genere sobre el manejo, uso y control de los bienes y recursos del
Estado.
d. Los procedimientos para que toda autoridad, ejecutivo y funcionario, rindan
cuenta oportuna de los resultados de su gestión.
e. La capacidad administrativa para impedir, identificar y comprobar el manejo
inadecuado de los recursos del Estado.
3. Importancia
El control interno es de mucha importancia porque permite:
a. El uso eficiente de los recursos humanos, materiales y financieros,
asegurando su integridad, custodia y registro oportuno, con base en
sistemas integrados de administración y finanzas.
4
b. Contar con la información administrativa y financiera oportuna, correcta y
confiable para la toma de decisiones y la rendición de cuentas de la gestión
de los funcionarios públicos.
c. Detectar los riesgos de errores e irregularidades como base para identificar
sus causas y promover acciones para eliminar las debilidades de control
existentes.
d. Promover un grado razonable de efectividad, eficiencia y economía, en la
administración y uso de los recursos públicos.
e. Promover el cumplimiento de las políticas dictadas por la máxima autoridad,
así como las leyes y reglamentos aplicables, para alcanzar las metas y
objetivos programados.
4. Alcance
El control interno es institucional y diseñado en forma específica para cada ámbito
de especialización funcional. Por tanto, abarca toda la estructura organizacional,
los sistemas integrados generales y específicos, y todas las operaciones de los
entes que conforman el sector público, independientemente de dónde éstas se
realicen y de quienes intervengan.
5. Funcionamiento
Para que el control interno funcione adecuadamente, es necesario que:
a. Se establezca en forma sistemática en función de la práctica institucional.
b. Se le dote de la tecnología y de los elementos, humanos, materiales y
financieros necesarios.
c. Se oriente a objetivos definidos de manera que los resultados, como efecto
de las acciones, puedan ser evaluados.
En el diseño e implantación de controles, es necesario tener presente que el
exceso de controles no garantiza que los errores e irregularidades se eviten, por lo
que hay que definir el costo frente al beneficio de implantar los controles.
6. Características
Un ambiente y estructura de control interno sólido y efectivo, debe incluir criterios
específicos que se relacionan con:
a. Controles de la legalidad, a través de los cuales sólo se autoricen e inicien
operaciones legítimas y apropiadas.
5
b. Controles de la oportunidad, a través de los cuales las transacciones
autorizadas se ejecuten y se registren oportunamente como fueron
autorizadas.
c. Controles preventivos, por medio de los cuales, se evite la colusión para
cometer delitos contra la administración pública.
d. Controles gerenciales, por medio de los cuales se evalúe y mida la
eficiencia, efectividad y economía de los indicadores de gestión en los
distintos niveles operacionales, así como el costo frente al beneficio de los
controles.
e. Controles detectivos, por medio de los cuales se detecten a tiempo los
riesgos de errores e irregularidades en la ejecución o registro de las
operaciones, y sirvan como base de acciones correctivas para minimizar el
efecto de esos riesgos.
f. Controles prácticos, que sólo se diseñen e implanten medidas de control
que obedezcan a un análisis del costo frente al beneficio institucional,
evitando la abundancia de controles pero sin disminuir la calidad de los
mismos.
g. Controles funcionales, que las medidas que se tomen no debiliten o
compliquen los procesos ya existentes, sino que más bien, sean
complementarios y ágiles.
h. Controles generales, por medio de los cuales se estandaricen controles que
cubran todos los departamentos, funciones y personas que se quieren
controlar, de acuerdo a las necesidades.
i. Controles específicos, son aquellos diseñados en el detalle necesario, para
cubrir todos los ángulos de la operación que se quiere controlar.
7. Limitaciones
La falta de planificación e integración de esfuerzos en el diseño e implantación de
controles internos, puede convertirse en un riesgo que genere costos adicionales y
disminuya la eficiencia y efectividad de las operaciones.
La abundancia de controles, al igual que la insuficiencia de los mismos, generan
serios indicios de ineficiencia operativa, con efectos perjudiciales para el usuario
de los servicios del Estado.
II. PRINCIPIOS DE CONTROL INTERNO
Los Principios de Control Interno son indicadores fundamentales que sirven de
base para el desarrollo de la estructura y procedimientos de control interno en
cada área de funcionamiento institucional, divididos, por su aplicación, en tres
grandes grupos:
6
8. Aplicables a la estructura orgánica
La estructura orgánica necesita ser definida con bases firmes relacionadas con la
separación de funciones y la asignación de responsabilidad y autoridad, para lo
cual se aplicarán los siguientes Principios de Control Interno:
a. Responsabilidad delimitada
Permite fijar con claridad el campo de acción de cada funcionario y la autoridad
específica para que pueda actuar dentro del ámbito de su competencia.
b. Separación de funciones de carácter incompatible
Asegura que un mismo servidor no realice todas las etapas de una operación,
dentro de un mismo proceso, por lo que se debe separar la autorización, el registro
y la custodia dentro de las operaciones administrativas y financieras, según sea el
caso.
c. Instrucciones por escrito
Las instrucciones por escrito garantizan que sean entendidas y cumplidas, por
todos los servidores gubernamentales, las órdenes y las políticas generales y
específicas, dictados por los distintos niveles jerárquicos, así como los
procedimientos para ponerlos en funcionamiento, conforme fueron diseñados.
9. Aplicables a los sistemas contables integrados
Todos los sistemas integrados o no, deben ser diseñados tomando en cuenta que
el control es para salvaguardar los recursos del ente público; por tanto, son
aplicables los siguientes Principios de Control Interno:
a. Aplicación de pruebas continúas de exactitud
La aplicación de pruebas continúas de exactitud, independientemente de que
estén incorporadas a los sistemas integrados o no, permiten que los errores
cometidos por otros funcionarios sean detectados oportunamente, y se tomen
medidas para corregirlos y evitarlos.
b. Uso de numeración en los documentos
El uso de numeración consecutiva, para cada uno de los distintos formatos
diseñados para el control y registro de las operaciones, sea o no generados por el
propio sistema integrado de administración financiera, permite el control suficiente
sobre la emisión y uso de los mismos; además, sirven de respaldo de la operación,
así como para el seguimiento de los resultados de las operaciones ejecutadas.
7
c. Uso de dinero en efectivo
La alta tecnología actual del mercado aplicable a los sistemas integrados, permite
que los pagos se realicen sin el uso de dinero en efectivo ni chequeras, utilizando
los servicios bancarios y las redes computacionales que ayudan a ordenar el pago
a través de transferencias bancarias, directamente a las cuentas de los
beneficiarios, según las necesidades y facilidades del ente público.
Los únicos pagos en efectivo, para aquellos conceptos considerados de urgencia,
se deberán realizar a través de un fondo de Caja Chica, reglamentando su uso y
reposición.
d. Uso de cuentas de control
La apertura de los sistemas integrados de contabilidad, debe ser lo
suficientemente amplia para facilitar el control de los distintos momentos de las
operaciones, así como de aquellos datos que, por sus características, no formen
parte del sistema en sí; por ejemplo: control de existencias, control de consumo de
gasolina, control de mantenimiento y otras operaciones; se deben diseñar los
registros auxiliares que sean necesarios para controlar e informar al nivel de
detalle que la operación requiera.
e. Depósitos inmediatos e intactos
Según la tecnología utilizada, las recaudaciones pueden ser captadas por entes
ajenos al ente beneficiario, quienes informan de la gestión y de las transferencias
hacia la Cuenta Única.
Se debe crear mecanismo que permitan conocer, a la brevedad posible, el monto
de las recaudaciones efectuadas, para evitar que se queden valores en poder de
terceros, sin que se registren oportunamente en los sistemas integrados.
En los casos de recaudaciones directas de fondos privativos, esos valores deben
ser depositados en forma inmediata e intacta, para evitar que se utilice el efectivo
en operaciones ordinarias.
f. Uso mínimo de cuentas bancarias
La aplicación del concepto de Cuenta Única dentro de los sistemas integrados de
administración financiera, minimiza el uso de cuentas bancarias ya que, utilizando
la tecnología disponible en el mercado, el pago se puede efectuar a través de
transferencias bancarias, sin que se cuente con una chequera.
Sin embargo, en los casos necesarios, su uso debe ser limitado a las cuentas
exclusivamente necesarias, para facilitar el control del movimiento y disponibilidad
de fondos.
g. Uso de dispositivos de seguridad
En los entes públicos que dispongan de equipos informáticos, mecánicos o
electrónicos, formando parte de los sistemas integrados de administración
financiera, deben crearse las medidas de seguridad que garanticen un control
8
adecuado del uso de esos equipos en el proceso de las operaciones, así como
para que permitan la posibilidad de comprobación de las operaciones ejecutadas.
h. Uso de indicadores de gestión
El uso de indicadores de gestión que permitan medir el grado de control integral de
las operaciones y su avance tanto físico como financiero, debe formar parte de los
sistemas integrados, de tal manera que se puedan hacer análisis de la gestión que
ayuden a reorientar las acciones, en los casos específicos.
10. Aplicables a la administración de personal
La Administración de Personal requiere de criterios básicos para fijar técnicamente
sus responsabilidades, para lo cual se aplicarán los siguientes Principios de
Control Interno:
a. Selección de personal capacitado
Permite que cada puesto de trabajo disponga del servidor idóneo, seleccionado
bajo criterios técnicos que se relacionen con su especialización, el perfil del puesto
y su respectiva jerarquía, y dentro del marco legal correspondiente.
Las unidades administrativas encargadas de esta actividad, deberán coordinar con
las unidades solicitantes, para que el proceso de selección sea el más adecuado a
los intereses del ente público.
b. Capacitación continúa
Todo ente público deberá programar la capacitación de su personal en los distintos
campos y sistemas integrados que funcionen en su interior, para fortalecer el
conocimiento y garantizar eficiencia en los servicios que brinda.
Los entes públicos deberán coordinar con los entes rectores del Sistema Integrado
de Administración Financiera y Control (SIAF-SAG), Ministerio de Finanzas
Públicas y la Contraloría General de Cuentas, para la programación de la
capacitación de su personal, en forma permanente, así como el seguimiento de la
aplicación de lo aprendido.
c. Vacaciones y rotación de personal
Vacaciones y rotación de personal, generan la especialización de otros servidores
y motiva el descanso anual de aquellos que hacen uso de este derecho; además
permite el descubrimiento de nuevas ideas de trabajo y eventuales malos manejos.
Todos los entes públicos, a través de las unidades administrativas respectivas,
deben planificar anualmente el uso de vacaciones de todos los servidores, así
como el reemplazo temporal de cada uno de ellos, para evitar el entorpecimiento
de las operaciones.
d. Cauciones (Pólizas de seguro)
Cada ente público, especialmente en las áreas que tienen que ver con el manejo y
custodia de valores y bienes del Estado, debe promover el uso de cauciones o
9
pólizas de seguro contra siniestros, de tal manera que se eviten pérdidas
innecesarias, y se asegure la recuperación del bien.
III. ELEMENTOS DEL CONTROL INTERNO
El Control Interno es global; sin embargo, sus elementos son identificables y se
relacionan con los siguientes aspectos.
11. El ambiente de control
El ambiente institucional es uno de los elementos del control interno que,
básicamente, tiene que ver con la imagen institucional y abarca la estructura del
ente público, sus políticas, su planificación estratégica, el conjunto de operaciones,
el personal, sus recursos y obligaciones, etcétera; sus componentes son los
siguientes.
a. Filosofía de control interno
Se refiere al planteamiento concreto por parte de la administración, de la filosofía
de control interno, los valores éticos de sus servidores, los valores corporativos, y
las políticas y estrategias para su desarrollo, implantación y actualización
permanente.
b. Integridad y valores éticos
Se refiere a las políticas, criterios y mecanismos que marcan las pautas que
establecen los valores éticos institucionales que regulan la conducta de todo el
personal de la organización.
c. Competencia del personal
Se refiere a los perfiles y requerimientos acerca de los conocimientos y habilidades
que debe poseer el personal para cumplir adecuadamente sus tareas.
d. Filosofía administrativa y estilo de operación
Se refiere a los criterios técnicos y científicos que regularán el proceso de las
operaciones, así como el estilo gerencial que debe imprimir el ejecutivo para
cumplir con el proceso administrativo, en el marco de una planificación y control
operacional, que incluya planes de desarrollo y los mecanismos de control y
seguimiento, dentro del concepto de empresa en marcha
e. Estructura organizacional
La organización tiene que ver con una adecuada separación de funciones de
carácter incompatible, tomando en cuenta los objetivos institucionales y de servicio
que ésta brinda en el sector al que pertenece. La estructura organizacional debe
responder a las necesidades de poner en ejecución las funciones del ente público,
así como de controlar las mismas.
10
f. Funcionamiento de la alta dirección
Dependiendo del tipo de organización del ente, la definición del rol del cuerpo
colegiado de más alto nivel (Junta de Directores, Comité de Auditoría, Comité de
Finanzas, etcétera.), para que intervenga en las decisiones y conducción de las
operaciones es fundamental, así como la creación de Comités que ejecuten y
controlen áreas específicas, dentro del proceso administrativo y operacional.
g. Métodos para fijar funciones y autoridad
Las políticas y estrategias permitirán definir los métodos que faciliten la asignación
de responsabilidades específicas y el establecimiento de la autoridad requerida
para la ejecución de las actividades de cada servidor.
Dichas políticas y procedimientos, deben formar parte de un manual de
organización y funciones.
h. Métodos de control gerencial
Debe definirse la responsabilidad y la autoridad de las distintas herramientas
gerenciales para que realicen la supervisión de la ejecución de las operaciones,
así como para la evaluación del control interno, las operaciones y sus resultados.
La definición, fijación, respaldo y autoridad de las herramientas gerenciales, así
como los medios de información gerencial, deben quedar claramente establecidos
y conocidos por todos los niveles operacionales, de tal manera que se cumplan
oportunamente.
i. Políticas y prácticas de administración de personal
Con base en las políticas y estrategias institucionales, la definición de los criterios
técnicos que permitan seleccionar, contratar, evaluar, promocionar y sancionar al
personal, es de fundamental importancia en el desarrollo de las operaciones y el
grado de eficiencia con que éstas se ejecuten.
j. Influencias externas
Los mecanismos de información gerencial deben proveer de los datos necesarios
sobre eventos producidos por los cambios que se relacionan con la legislación,
crecimiento institucional, leyes gubernamentales, normas internacionales, etcétera,
que afecten las operaciones y la práctica del ente público, y que deben ser
incorporados a los sistemas integrados y procedimientos, para garantizar la
actualización permanente.
12. Evaluación de riesgos
Este componente involucra la identificación y análisis de riesgos relevantes, como
base para determinar la forma cómo tales riesgos deben ser manejados.
La evaluación de riesgos debe ser una responsabilidad ineludible para todos los
niveles que están involucrados en el logro de objetivos y metas operacionales;
para tal efecto es necesario establecer los siguientes aspectos:
11
a. Objetivos de control
Aparte de ser importante la fijación de objetivos en cualquier actividad, los
objetivos de control interno, representan la orientación básica de todos los
recursos y esfuerzos, y proporcionan una base sólida para un control interno
efectivo, que se encaminan básicamente a los siguientes campos: Objetivos de
operación, objetivos de información financiera, y objetivos de cumplimiento de la
legislación.
b. Evaluación de riesgos
El establecimiento de un proceso de evaluación, mediante el cual se identifiquen,
analicen y se manejen los distintos tipos de riesgos, forma parte de un buen
ambiente y estructura de control interno.
Es necesario establecer un proceso suficientemente amplio que tome en cuenta
sus interacciones más importantes entre todas las áreas al interior y exterior del
ente público. El proceso debe incluir, sin importar la metodología, la estimación de
la magnitud o significancia de los riesgos, la evaluación de la frecuencia en que
éstos ocurren y el establecimiento de acciones periódicas.
c. Manejo de cambios
Esta actividad está enfocada a la identificación de los cambios que pueden influir
en la efectividad de los controles internos, debido a que ciertos controles,
diseñados bajo ciertas condiciones, pueden no funcionar favorablemente en otras.
Es de vital importancia la identificación de las condiciones que pueden tener un
efecto desfavorable sobre los controles internos, así como la seguridad razonable
de que los objetivos sean logrados.
13. Los sistemas integrados contables y de información
La integración de los sistemas tanto contables como de información es de mucha
importancia en el control interno, debido a que integran información de otros
subsistemas, y, a través de éstos, se pueden integrar, procesar, resumir,
consolidar e informar de las operaciones tanto financieras como patrimoniales, así
como para realizar evaluaciones específicas.
Los sistemas pueden estar integrados a la estructura organizacional, así como a
las operaciones; sus componentes son los siguientes:
a. Políticas Contables
La definición de las políticas relacionadas con la contabilización de las operaciones
es muy importante, por lo que se debe fijar con claridad, cuándo se reconocen y
registran los ingresos y egresos, así como los compromisos del ente público, con
relación a los presupuestos asignados, tomando como base los criterios
desarrollados en el Sistema Integrado de Administración Financiera.
12
b. Aplicación de principios contables
El proceso de las operaciones debe contemplar los principios, normas de
contabilidad, así como los procedimientos que los organismos rectores del SIAFSAG,
han desarrollado para el sector público, y aquellos de origen internacional
que sean aplicables a cada ente público, según sus necesidades.
El Sistema Integrado de Administración Financiera, incorpora sus propios criterios
técnicos para la contabilización e información de las operaciones.
c. Adecuación a las Leyes
El proceso de las operaciones debe estar enmarcado en la legislación general para
el sector público y aquella que particularmente rige a la institución, además de
aquellas que norman el Sistema Integrado de Administración Financiera.
d. Registros Contables
La existencia de registros contables para controlar e informar de la ejecución y
resultado de las operaciones, debe responder a las necesidades de control e
información dentro del contexto institucional y los distintos niveles de consolidación
sectorial y nacional, bajo los criterios técnicos del Sistema Integrado de
Administración Financiera.
e. Información periódica
La producción de información interna y externa debe ser oportuna y guardar
relación con las necesidades de los diferentes niveles ejecutivos, su campo de
acción y la autoridad asignada, así como para el control y agregación, integración y
consolidación que realicen otros organismos, con base en la información que
produzcan los sistemas integrados de administración y finanzas.
f. Comunicación
La producción de información no es suficiente si no se han diseñado los canales
de comunicación tanto internos como externos.
Estos canales deben informar de los aspectos relevantes a todos los niveles
necesarios para apoyar la toma de decisiones oportunas y confiables, y la
evaluación de la gestión en todos los niveles institucionales, sectoriales y
nacionales; la comunicación es de vital importancia para la toma de decisiones
oportunas y correctas.
g. Procedimientos de registro
Los pasos empleados para registrar y controlar las operaciones, en términos de
salvaguarda física y uso adecuado de los recursos, deben constar por escrito en
un Manual General de Contabilidad, y en particular, para cada ente público o
actividad gubernamental.
El diseño del Sistema Integrado de Administración Financiera, incluye los
procedimientos de registro de las operaciones en forma centralizada en la Base de
Datos Central (SIAF-CENTRAL), ubicada en el Ministerio de Finanzas Públicas, la
13
cual se alimenta desde las UDAF´s de cada entidad, vía Internet, por medio del
SICOIN WEB.
14. Las actividades de control
Es otro elemento del control interno, que garantiza que las operaciones se
controlen e informen con base en las necesidades generales y específicas que se
desprenden del contexto del ente público y sus sistemas integrados de
administración y finanzas, se relacionan con los siguientes aspectos:
a. Necesidad de controlar
Los datos que se produzcan en las diferentes etapas del proceso, deben
documentar adecuadamente el ingreso o egreso de los recursos del Estado,
creando un marco óptimo para la seguridad e integración de la información, a
través de los sistemas integrados de administración y finanzas.
La necesidad de controlar se basa, además, en los objetivos institucionales y el
grado de autoridad que tiene cada ejecutivo en el proceso de toma de decisiones y
rendición de cuentas.
b. Necesidad de informar
Basada en las necesidades de los distintos sectores y niveles jerárquicos, ya que
cada uno de ellos necesita información específica para la toma de decisiones en
forma oportuna, por lo que los sistemas integrados de administración y finanzas,
deben producir los informes necesarios para cumplir con una gestión
administrativa oportuna y eficaz.
Los sistemas contables, especialmente, producen información relativamente, útil,
por lo que no se puede utilizar para todo; la información es incompleta y puede
conducir a juicios equivocados.
Especialmente la información financiera, puede decir lo que ocurrió pero no dice lo
que va a ocurrir en el futuro, por lo que resulta insuficiente para conducir
adecuadamente a un ente público.
c. Sistemas integrados de información
Todos los sistemas que funcionan en un ente público, se encuentran integrados o
entrelazados con las operaciones o con la estructura organizacional, y la tendencia
es que, éstos, deben apoyar la implantación de estrategias y como medios
efectivos para la realización de las actividades de los entes públicos.
La calidad e la información, está ligada directamente con la capacidad de la
gerencia, y constituye un verdadero activo institucional, para lo cual debe tener
ciertas características como: relevancia en el contenido, oportunidad,
actualización, accesibilidad; en la medida en que los sistemas de información
apoyen las operaciones, en esa misma medida, se convierten en medio útil de
control.
14
d. Necesidad de integrar, descentralizar o desconcentrar
La centralización normativa y descentralización operativa contemplada en el
Proyecto denominado Sistema Integrado de Administración Financiera y Control
(SIAF-SAG), debe tomar en cuenta los elementos sustantivos para que el ente
público, adquiera la eficiencia operativa necesaria, fortaleciendo sus controles y
agilizando sus acciones.
Sin embargo, en la medida de las necesidades y realidades institucionales de cada
ente público, se debe procurar que:
- Se integren actividades, información, funciones, procesos, etc.;
- Se descentralicen procesos, funciones, controles, autoridad, etc.; y,
- Se desconcentren actividades, informes, supervisión, control,
especialmente la autoridad en las distintas actividades, para facilitar el flujo
continuo de las operaciones.
e. Fijación de límites d e actuación
Como soporte de la ejecución de las funciones y el ejercicio de la responsabilidad
y autoridad asignadas a un funcionario, los procedimientos deben establecer con
claridad cuáles son los límites en su aplicación, tanto al interior como al exterior del
ente público.
Las grandes actividades operativas dentro de una institución, deben quedar bien
establecidas para que se pueda especificar los límites de actuación en lo que se
refiere a la autorización, al registro y a la custodia de los bienes.
f. Apoyo a la toma de decisiones
Todo esfuerzo de control e información, deben constituirse en un respaldo para el
ejecutivo en las decisiones que éste tome, y en el proceso de rendición de cuentas
establecido para todos los niveles.
g. Generar historia operacional
Los procesos de control interno deben permitir crear la historia operacional, a más
de que la información pueda ser controlada y conservada en los archivos en la
medida de las necesidades y con base en las leyes específicas.
Los criterios de conservación de la documentación, deben formar parte de las
medidas de control interno.
15. Supervisión y seguimiento del ambiente y estructura de control
La gerencia debe realizar la supervisión y evaluación sistemática de los
componentes y elementos que forman parte del ambiente y estructura de control
interno, la evaluación debe conducir a la identificación de los controles débiles,
insuficientes o necesarios, para promover el apoyo de la gerencia para su
reforzamiento y actualización.
15
Los siguientes son los elementos que forman parte de este segmento:
a. Actividades de supervisión
Las actividades cotidianas de supervisión permiten observar si, efectivamente, los
objetivos de control se están cumpliendo y si los riesgos se están controlando
adecuadamente, a través de la comparación de los resultados, informes
preparados al interior y exterior del ente público, registros contra existencias,
manejo de riesgos, etcétera, lo cual permitirá detectar indicios de errores, fraudes
o algún tipo de irregularidad.
b. Evaluaciones independientes
Los objetivos, extensión, enfoque y frecuencia de las evaluaciones, varían de un
ente a otro, dependiendo de las circunstancias específicas.
Las evaluaciones pueden ser efectuadas por personal interno, por personal o
instituciones externos, o por profesionales independientes especializados.
c. Informes de deficiencias
El proceso de información de las evaluaciones, debe ser dirigido a quienes
manejan y tienen autoridad sobre las operaciones, para que tomen decisiones para
mejorar las debilidades de control interno.
IV. RESPONSABLES POR EL CONTROL INTERNO
El control interno representa el contexto institucional. Por ésto, dentro de cada
campo de acción, los distintos procedimientos involucran a los responsables de la
ejecución de las funciones.
16. La Gerencia (Ministros, Directores, Rectores, etcétera)
Por ser el principal responsable de la existencia y mantenimiento del control
interno al interior del ente público, la gerencia deberá:
a. Diseñar la filosofía de control interno institucional, y una estrategia para su
desarrollo a corto, mediano y largo plazos.
b. Divulgar e instruir para que se apliquen las Normas Generales de Control
Interno emitidas por la Contraloría General de Cuentas.
c. Disponer el diseño de los procedimientos y las medidas de control interno
complementarias, que permitan definir su propio ambiente y estructura de
control interno de acuerdo a las circunstancias específicas del ente público,
e informar a la Contraloría General de Cuentas.
d. Solicitar periódicamente, la evaluación de los logros alcanzados utilizando
todos los medios disponibles de control y seguimiento, que permitan
mejorar y actualizar el control interno.
16
e. Tomar las medidas correctivas que le permitan anular cualquier posibilidad
de riesgos de errores o irregularidades o de uso indebido de los recursos
institucionales, y optimizar el control interno.
17. Ejecutivos financieros
A más de sus funciones típicas del área, deberán exigir la aplicación de las normas
y procedimientos de control interno, para apoyar la prevención y detección de
informes financieros fraudulentos.
18. Comité de Auditoría
Este órgano tiene la facultad de cuestionar a la gerencia relacionado con el
cumplimiento de sus responsabilidades, además de asegurar que se tomen las
medidas correctivas necesarias.
19. Comité de Finanzas
Contribuye a fortalecer el control interno a través de evaluar la consistencia de los
presupuestos con los planes operativos.
20. Área jurídica
Contribuye con la revisión de los controles y otros instrumentos jurídicos, con el fin
de salvaguardar los recursos.
21. La Auditoría Interna
La Unidad de Auditoría Interna tiene la responsabilidad de evaluar
permanentemente toda la estructura de control interno, los sistemas operacionales
y los flujos de información, para evitar que surja o se incremente el nivel de riesgo
de errores e irregularidades, asegurando su solvencia actual y aquella impuesta
por la dinámica necesaria de una organización.
Deberán informar oportunamente de cualquier anomalía para que la administración
tome acciones correctivas en forma oportuna, con el objeto de minimizar los
riesgos existentes.
22. Los funcionarios públicos
Todo servidor público es responsable, en el campo de su competencia, por aplicar
las Normas Generales de Control Interno y buscar e informar de nuevos métodos
de trabajo que aumenten la eficiencia operacional y los controles de su área, así
como denunciar irregularidades que conozcan y descubran como producto de su
trabajo.
23. La Contraloría General de Cuentas
Como Órgano Rector del Control Gubernamental, es responsable por establecer
las Normas Generales de Control Interno (NGCI) que permitan:
17
a. A cada ente público, definir su propio ambiente y estructura de control
interno, basado en la complejidad, el ámbito de las operaciones, y las
circunstancias presupuestarias propias de las mismas.
b. Asesorar en la implantación de las Normas Generales de Control Interno,
así como en la aplicación de las recomendaciones que emita la Unidad de
Auditoría Interna y las firmas privadas que sean contratadas, para fortalecer
el control interno.
c. Evaluar periódicamente la existencia, implantación y actualización de los
sistemas operacionales, y el control interno en todos los entes que
conforman el sector público.
24. Los Auditores independientes
Todo auditor independiente o firma privada de auditores que sea contratada, para
que realice trabajos de auditoría en el sector público, es responsable por evaluar el
control interno para detectar los niveles de riesgo existentes en todos los
elementos del control interno, e informar el resultado de su trabajo, incluyendo las
recomendaciones respectivas para mejorar las deficiencias detectadas.
25. Autoridades (Ejecutivas, Legislativas)
Contribuyen mediante el establecimiento de requerimientos de control interno, a
través del examen directo de las operaciones de la organización.
V. TIPOLOGIA DEL CONTROL INTERNO
Los diferentes tipos de control interno existentes dentro de la administración
pública, dependen de las áreas y del momento de su aplicación.
26. Control Interno Administrativo
Son los mecanismos, procedimientos y registros que conciernen a los procesos de
decisión que llevan a la autorización de transacciones o actividades por la
administración, de manera que fomenta la eficiencia de las operaciones, la
observancia de la política prescrita y el cumplimiento de los objetivos y metas
programados.
Este tipo de control sienta las bases para evaluar el grado de efectividad, eficiencia
y economía de los procesos de decisión.
27. Control Interno Financiero
Son los mecanismos, procedimientos y registros que conciernen a la salvaguarda
de los recursos y la verificación de la exactitud, veracidad y confiabilidad de los
registros contables, y de los estados e informes financieros que se produzcan,
sobre el activo, pasivo y patrimonio institucional.
28. Control Interno Previo
Son los procedimientos que se aplican antes de la ejecución de las operaciones o
de que sus actos causen efectos; verifica el cumplimiento de las normas que lo
18
regulan y los hechos que las respaldan, y asegura su conveniencia y oportunidad
en función de los fines y programas de la institución.
Es de suma importancia que se definan y se desarrollen los procedimientos de los
distintos momentos del control previo ya sea dentro de las operaciones o de la
información a producir.
Los distintos momentos que deben identificarse y desarrollar sus procedimientos,
en todos los niveles que sean necesarios, se refieren al: control previo, control
concomitante y control posterior interno.
29. Documentación del Control Interno
El control interno se encuentra en todos los niveles y en todas las acciones y
funciones, por tanto, debe estar respaldado por toda la legislación, sistemas,
documentación de soporte, información y demás criterios utilizados en las
operaciones, creando los archivos que las necesidades ameriten.
VI. RECTORIA DEL CONTROL INTERNO
30. De la institución
Como responsable primaria de la ejecución y control de las operaciones, en el
marco institucional, deberá aplicar las Normas Generales de Control Interno y las
medidas que deban incorporarse a los sistemas diseñados, para asegurar el
cumplimiento de los requisitos mínimos operacionales tales como la aplicación de
políticas, procedimientos, leyes, y reglamentos.
31. De la Contraloría General de Cuentas
Como Órgano Rector del Control Gubernamental, según el mandato Constitucional
y Legal, será quien emita las Normas Generales de Control Interno que
complementen los sistemas que se diseñen e implanten en el sector público.
Promocionará los cambios que introduzcan reformas para darle mayor eficiencia y
garantizar que el proceso de rendición de cuentas sea claro y oportuno.
VII. NORMAS GENERALES DE CONTROL INTERNO
32. Definición
Las Normas Generales de Control Interno, constituyen el elemento básico para
desarrollar adecuadamente la organización, las políticas y los procedimientos que
serán incorporados a los sistemas integrados de administración y finanzas, con el
objeto de controlar las operaciones institucionales. Asimismo, constituyen el marco
de referencia para evaluar la eficacia del control interno.
33. Objetivos
Las Normas de Control Interno tienen como objetivos los siguientes:
19
a. Dar las bases para estructurar el control interno en cada ente público.
b. Orientar y fortalecer el control interno en cada ente del sector público, en el
marco del concepto de Rendición de Cuentas.
c. Permitir la evaluación del control interno y definir el grado de
responsabilidad de los servidores en los diferentes niveles de la
organización.
d. Facilitar la evaluación de la eficacia, eficiencia y economía de la
administración pública.
e. Permitir que los sistemas sean auditables para el desarrollo eficiente de la
Auditoría interna y externa.
34. Importancia
Las Normas Generales de Control Interno se consideran importantes porque:
a. Sirven de guía en el desarrollo de procedimientos de control e información,
y como parámetros para medir su eficiencia.
b. Son uniformes y específicas para temas que son afines en todas las
instituciones.
c. Son indispensables para disponer de un buen ambiente de control interno
institucional.
d. Son obligatorias y su actualización y mantenimiento obedecen a la
evolución institucional.
35. Fundamento de las normas
El diseño de las Normas Generales de Control Interno, debe considerar la literatura
técnica disponible emitida por los organismos internacionales de control,
Universidades, autores destacados, auditores internos y externos, así como las
condiciones y costumbres nacionales.
36. Ámbito de aplicación
Las Normas Generales de Control Interno son parte integrante del Control
Gubernamental que se aplicará en todo el sector público.
a. En los sistemas operacionales
Diseñados para la administración de los recursos públicos que comprende el
funcionamiento de los sistemas de administrativos y el Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIAF), compuesto por los subsistemas de:
Presupuesto, Crédito Público, Tesorería, Administración de Personal,
Administración de Bienes y Servicios, Contabilidad Integrada y los medios
informáticos como soporte del proceso de información.
20
b. En el sector público guatemalteco
Se extiende a todas las personas que tengan a su cargo la custodia y manejo de
fondos públicos u otros bienes del Estado, del Municipio, de la Universidad, de las
instituciones estatales autónomas, semiautónomas o descentralizadas, así como
sobre las demás entidades o personas que reciban fondos del Estado y las que
hagan colectas públicas.
El control interno, Involucra a todos los entes públicos que conforman los tres
Organismos del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y toda otra persona
jurídica donde el Estado forme parte del patrimonio.
37. Compatibilización
Todas las normas, disposiciones internas y procedimientos administrativos que se
dicten o establezcan en cada institución, estarán en concordancia con las Normas
Generales de Control Interno dictadas por la Contraloría General de Cuentas.
38. Obligatoriedad
Las Normas Generales de Control Interno constituyen la base teórica para
desarrollar el ambiente y estructura de control interno, por lo que, obligatoriamente,
éstas se incorporarán en las regulaciones específicas del Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIAF), y en cualquier otro sistema en funcionamiento
en cada institución del sector público
39. Mantenimiento y actualización
Por ser de carácter técnico, las Normas Generales de Control Interno emitidas por
la Contraloría General de Cuentas, serán revisadas periódicamente, a fin de
garantizar su actualización, según el desarrollo de los sistemas de administración y
los avances tecnológicos.
La máxima autoridad de cada institución tiene la responsabilidad de promocionar el
mantenimiento y actualización de las Normas Generales de Control Interno, y
sugerir los cambios, de ser el caso, a la Contraloría General Cuentas.
40. Emisión y divulgación
La Contraloría General de Cuentas, es la responsable por la emisión, publicación y
divulgación de las Normas Generales de Control Interno (NGCI), y de asesorar
para garantizar la implantación de las mismas en forma eficiente y oportuna en
todos los entes del sector público.
41. Seguimiento
La aplicación de las Normas Generales de Control Interno dictadas por la
Contraloría General de Cuentas, será evaluada en forma permanente por la
Unidad de Auditoría Interna de la respectiva institución y, en todos los casos, por el
ejercicio de la auditoría externa gubernamental, a través del Sistema de Auditoría
21
Gubernamental (SAG), de lo cual se desprenderán acciones oportunas de
actualización y mejoramiento.
42. Estructura y contenido de las normas
Su estructura obedece al proceso administrativo y a los subsistemas que
componen el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), así como a
otras actividades que se desarrollan en el sector público.
43. Coordinación con otros organismos
Tanto la Contraloría General de Cuentas como la institución, integrarán esfuerzos
orientados a incorporar los avances técnicos a través de la coordinación con
organismos internos y externos que tengan que ver con la materia.
VIII. DISPOSICIONES TRANSITORIAS
44. Única.
Para hacer viable oficialmente la implantación de las Normas Generales de Control
Interno que se diseñen, y garantizar que exista coordinación con todos los niveles
institucionales e interinstitucionales, la Contraloría General de Cuentas y el
Ministerio de Finanzas Públicas, formarán comisiones de trabajo al interior de cada
ente público, la misma que debe estar formada por todos los sistemas y
subsistemas que forman parte del Proyecto SIAF, y aquellos que sean
complementarios.